I. Zakres opinii
Przedmiotem niniejszej opinii jest analiza projektu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, przekazanego do konsultacji, wraz z jego uzasadnieniem.
Analiza koncentruje się na rozwiązaniach mających najistotniejsze znaczenie dla ustroju i praktyki funkcjonowania prokuratury, w szczególności dotyczących: organizacji Prokuratury Krajowej, podziału kompetencji pomiędzy organami prokuratury, zasad delegowania prokuratorów, niezależności i samodzielności prokuratora, przydziału i zmiany referenta sprawy, aprobaty decyzji procesowych, modelu nadzoru służbowego, monitorowania postępowań, wizytacji i lustracji, właściwości jednostek, cyberprzestępczości oraz zasad prawidłowej legislacji.
II. Uwagi ogólne
Projektowany regulamin jest aktem wykonawczym o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania prokuratury. Ustawowe upoważnienie obejmuje m.in. wewnętrzną strukturę organizacyjną, organizację i sposób kierowania pracą, formy i tryb sprawowania nadzoru służbowego oraz szczegółowy porządek wykonywania przez prokuratora czynności w sprawach karnych.
Tak szeroki zakres delegacji nie oznacza jednak możliwości dowolnego kształtowania w rozporządzeniu kompetencji organów prokuratury. Akt wykonawczy powinien pozostawać w granicach ustawy, nie może modyfikować kompetencji przyznanych ustawowo określonemu organowi ani ustanawiać dodatkowych warunków wykonywania kompetencji, których ustawodawca nie przewidział.
W tym kontekście projekt powinien być oceniany również przez pryzmat art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zasady hierarchiczności źródeł prawa oraz wynikających z art. 2 Konstytucji zasad określoności, pewności prawa i poprawnej legislacji.
Zastrzeżenia Stowarzyszenia nie wynikają z samej skali projektu. Problemem jest to, że część proponowanych rozwiązań nie ogranicza się do organizacji urzędowania, lecz ingeruje w sposób wykonywania kompetencji przyznanych ustawą, tworzy nowe mechanizmy oddziaływania na prokuratorów lub posługuje się konstrukcjami niedostatecznie precyzyjnymi.
Nie usuwa tych wątpliwości uzasadnienie projektu. Projektodawca jako główne cele wskazuje odformalizowanie funkcjonowania prokuratury, umożliwienie koncentracji na zadaniach merytorycznych oraz wyeliminowanie nadmiernego formalizmu. Jednocześnie w wielu przypadkach brakuje analizy pozwalającej stwierdzić, dlaczego określona zmiana jest konieczna, jakie problemy praktyczne ma rozwiązać i czy przyjęte środki pozostają proporcjonalne do deklarowanego celu.
III. Granice regulacji podustawowej i podział kompetencji
1. § 10 ust. 4 – sposób kierowania komórkami Prokuratury Krajowej
Szczególnych zastrzeżeń wymaga § 10 ust. 4 projektu, zgodnie z którym Prokurator Krajowy ma określać w drodze zarządzenia sposób kierowania komórkami organizacyjnymi Prokuratury Krajowej przez pozostałych Zastępców Prokuratora Generalnego.
Nie jest to wyłącznie rozwiązanie techniczno-organizacyjne. Dotyka ono sposobu wykonywania funkcji przez organy, których status i kompetencje określa ustawa. Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czy akt wykonawczy może przekazać Prokuratorowi Krajowemu kompetencję pozwalającą kształtować sposób kierowania komórkami przez innych Zastępców Prokuratora Generalnego.
Nie jest to zatem wyłącznie zmiana redakcyjna, lecz jakościowa zmiana mechanizmu określania relacji kompetencyjnych w kierownictwie Prokuratury Krajowej, wymagająca szczególnie przekonującego uzasadnienia oraz jednoznacznej podstawy ustawowej.
W ocenie Stowarzyszenia przepis wymaga ponownej analizy pod kątem zgodności z ustawowym podziałem kompetencji. Jeżeli jego skutkiem miałoby być podporządkowanie sposobu wykonywania kompetencji jednego organu rozstrzygnięciom innego organu bez wyraźnej podstawy ustawowej, regulacja wykraczałaby poza dopuszczalną materię aktu wykonawczego.
2. § 87 – delegowanie prokuratorów do wydziałów zamiejscowych
Jeszcze poważniejsze zastrzeżenia budzi § 87. Projekt przewiduje obowiązek zwrócenia się przez Zastępcę Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji do Prokuratora Krajowego o stanowisko przed delegowaniem prokuratora do wydziału zamiejscowego. W przypadku stanowiska negatywnego delegowanie tego prokuratora ma być możliwe jedynie za zgodą Prokuratora Generalnego.
Tymczasem obowiązujący art. 21 § 3 Prawa o prokuraturze wskazuje wprost Zastępcę Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji jako organ delegujący prokuratorów do tych wydziałów.
Projekt nie ogranicza się zatem do określenia technicznego sposobu wykonania kompetencji. Wprowadza dodatkowy etap decyzyjny i umożliwia faktyczne zablokowanie decyzji organu wskazanego w ustawie. W ocenie Stowarzyszenia tak istotna modyfikacja ustawowej kompetencji nie powinna być dokonywana w rozporządzeniu. Jeżeli ustawodawca zamierzałby uzależnić delegowanie od stanowiska Prokuratora Krajowego lub zgody Prokuratora Generalnego, powinno to wynikać z ustawy.
Z tego względu Stowarzyszenie postuluje wykreślenie § 87 w proponowanym kształcie.
IV. Niezależność prokuratora i wykonywanie poleceń
Ustawa ustanawia zasadę, zgodnie z którą prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem ustawowo określonych wyjątków.
Dlatego szczególnej ostrożności wymaga każda regulacja wykonawcza ingerująca w ustawową procedurę wydawania i wykonywania poleceń.
Projektowany § 56 przewiduje m.in., że Prokurator Krajowy przed wystąpieniem o zmianę lub uchylenie polecenia Prokuratora Generalnego uzyskuje stanowisko prokuratora zobowiązanego do jego wykonania, a sam prokurator może żądać zmiany polecenia.
Niezależnie od tego, czy rozwiązanie takie można oceniać jako korzystne z punktu widzenia prokuratora referenta, pozostaje pytanie o podstawę do tworzenia w rozporządzeniu dodatkowych etapów ustawowej procedury wykonywania poleceń. Nie każda regulacja wzmacniająca gwarancje procesowe może być wprowadzona na dowolnym poziomie źródeł prawa. Rozporządzenie powinno wykonywać ustawę, a nie uzupełniać ją o autonomiczne konstrukcje proceduralne.
V. Przydział spraw i zmiana referenta
Na krytyczną ocenę zasługuje § 97 projektu. Przepis określa przypadki zmiany prokuratora referenta, wśród których znalazła się sytuacja, gdy „ujawniona waga lub zawiłość sprawy” przemawia za przydzieleniem jej prokuratorowi bardziej doświadczonemu lub wyspecjalizowanemu.
Sama możliwość zmiany referenta w wyjątkowych przypadkach jest oczywista i nie może być kwestionowana. Problemem pozostaje jednak stopień określoności przesłanek. „Waga sprawy”, „zawiłość”, „większe doświadczenie” czy stopień specjalizacji są kryteriami ocennymi. Projekt nie wskazuje zasad ich konkretyzacji ani mechanizmu pozwalającego obiektywnie zweryfikować decyzję o zmianie referenta.
Ma to szczególne znaczenie dlatego, że decyzja tego rodzaju ingeruje w stabilność referatu i może być odczytywana jako ocena kompetencji prokuratora dotychczas prowadzącego postępowanie.
Stowarzyszenie postuluje zatem doprecyzowanie § 97 pkt 7 oraz wprowadzenie obowiązku rzeczowego uzasadnienia decyzji o zmianie referenta, zwłaszcza gdy następuje ona już po wykonaniu przez prokuratora istotnej części czynności procesowych.
VI. Aprobata – § 41–43
Projektowane przepisy dotyczące aprobaty wymagają jednoznacznej korekty redakcyjnej. Obowiązujący regulamin wprost wiąże aprobatę z decyzjami asesora prokuratury. Również dalsze przepisy projektu – § 42 i § 43 – jednoznacznie odnoszą się do asesora.
Jeżeli jednak § 41 ust. 1 został sformułowany w sposób pozwalający odczytać go jako obejmujący także decyzje prokuratora, powstaje poważna niespójność wewnętrzna regulacji.
Aprobata decyzji asesorów znajduje uzasadnienie w ich szczególnym statusie ustawowym. Rozciągnięcie jej na prokuratorów prowadziłoby natomiast do jakościowo odmiennej ingerencji w samodzielność podejmowania decyzji procesowych i wymagałoby jednoznacznej podstawy prawnej.
W ocenie Stowarzyszenia § 41 powinien zostać przeredagowany w taki sposób, aby nie pozostawiał żadnych wątpliwości, że projektowana instytucja odnosi się do asesorów prokuratury.
VII. Odpowiedzialność za decyzję procesową a rzeczywisty wpływ na jej treść
Odrębnej oceny wymaga relacja pomiędzy zasadą samodzielnego podejmowania decyzji przez prokuratora referenta a przewidzianymi w Projekcie instrumentami pozwalającymi innym podmiotom oddziaływać na sposób prowadzenia postępowania oraz treść podejmowanych w nim rozstrzygnięć.
Problem ten ujawnia się przede wszystkim na tle § 39 oraz § 41–43 Projektu, dotyczących konsultacji, pisemnych zastrzeżeń oraz aprobaty decyzji procesowych. W szerszym ujęciu pozostaje on również związany z projektowanymi regulacjami dotyczącymi monitorowania postępowania, w szczególności z zakresem czynności podejmowanych na podstawie § 75 Projektu.
Projekt powinien zachowywać czytelną relację pomiędzy kompetencją do podjęcia decyzji procesowej, możliwością oddziaływania na jej treść oraz odpowiedzialnością za podjęte rozstrzygnięcie. Nie powinien powstawać model, w którym odpowiedzialność za decyzję pozostaje formalnie przy prokuratorze referencie, podczas gdy rzeczywisty wpływ na jej ostateczny kształt uzyskuje inny podmiot.
Szczególnego znaczenia nabiera w tym zakresie instytucja aprobaty. Jeżeli określona decyzja prokuratora nie może wywołać zamierzonego skutku bez jej zaakceptowania przez innego prokuratora, to zakres wpływu podmiotu aprobującego na ostateczny kształt rozstrzygnięcia powinien zostać określony w sposób jednoznaczny. Dotyczy to zarówno przesłanek odmowy aprobaty, sposobu dalszego postępowania w razie różnicy stanowisk, jak i odpowiedzialności za decyzję podjętą ostatecznie w wyniku tego mechanizmu.
Analogiczny problem może powstawać na tle przewidzianych w § 39 Projektu konsultacji i pisemnych zastrzeżeń. Sama możliwość konsultowania sposobu prowadzenia sprawy nie musi pozostawać w sprzeczności z zasadą niezależności prokuratora. Konieczne jest jednak zachowanie wyraźnej granicy pomiędzy niewiążącą pomocą merytoryczną lub oceną sposobu wykonywania obowiązków a faktycznym kształtowaniem treści czynności procesowej. Jeżeli zastrzeżenie albo stanowisko przedstawione w ramach konsultacji miałoby w praktyce determinować sposób działania referenta, powstaje pytanie o charakter prawny takiego oddziaływania.
Ma to szczególne znaczenie w świetle art. 7 § 3–5 ustawy – Prawo o prokuraturze. Ustawodawca dopuścił wydawanie poleceń dotyczących treści czynności procesowej, ale jednocześnie poddał takie polecenie określonej procedurze: co do zasady wymaga ono formy pisemnej, może podlegać uzasadnieniu, a prokuratorowi przysługuje możliwość żądania jego zmiany albo wyłączenia od wykonania czynności lub udziału w sprawie.
Nie jest zatem obojętne, czy oddziaływanie na decyzję referenta następuje w ustawowej formie polecenia, czy też poprzez mechanizm nazwany konsultacją, zastrzeżeniem albo aprobatą. Instrumenty przewidziane w Regulaminie nie powinny stawać się funkcjonalnym substytutem polecenia dotyczącego treści czynności procesowej, pozwalającym osiągnąć analogiczny rezultat z pominięciem gwarancji ustanowionych przez ustawodawcę.
Problem odpowiedzialności jest tym bardziej istotny, że obowiązujący Regulamin przewiduje w § 40 ust. 4 wyraźne rozwiązanie dotyczące odpowiedzialności w przypadku wykonania polecenia procesowego po uruchomieniu przewidzianej procedury sprzeciwu: wskazane w tym przepisie podmioty przejmują odpowiedzialność za wykonaną czynność. Pokazuje to, że obowiązujący model dostrzega konieczność powiązania rzeczywistego wpływu na treść czynności z odpowiedzialnością za jej wykonanie.
Na tym tle Projekt powinien jednoznacznie rozstrzygać, jakie skutki wywołują odmowa aprobaty, pisemne zastrzeżenia oraz stanowisko przedstawione w ramach konsultacji. W szczególności powinno być jasne, czy stanowiska te mają charakter wiążący dla referenta, a jeżeli tak – na jakiej podstawie prawnej i kto ponosi odpowiedzialność za ostatecznie podjętą decyzję.
Wątpliwości te należy odnieść również do monitorowania konkretnego postępowania. Samo zapoznawanie się z przebiegiem sprawy i ocena prawidłowości podejmowanych czynności mieści się w funkcjach nadzorczych. Granica zostaje jednak przekroczona wówczas, gdy czynności monitorującego zaczynają faktycznie determinować treść konkretnych decyzji procesowych bez zastosowania mechanizmu przewidzianego w ustawie dla polecenia dotyczącego treści czynności procesowej.
W ocenie Stowarzyszenia Projekt wymaga zatem wyraźnego rozgraniczenia konsultacji, zastrzeżeń, aprobaty i czynności podejmowanych w ramach monitorowania od ustawowej instytucji polecenia dotyczącego treści czynności procesowej. Regulamin powinien także zachować zasadę, zgodnie z którą rzeczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia nie może pozostawać oderwany od odpowiedzialności za jego podjęcie. W przeciwnym razie może dojść do powstania modelu, w którym formalnym autorem i podmiotem odpowiedzialnym za decyzję pozostaje referent, podczas gdy jej rzeczywista treść zostaje ukształtowana przez inny podmiot, bez jednoznacznego określenia podstawy, formy i konsekwencji takiej ingerencji.
VIII. Nadzór służbowy – rozbudowany model monitorowania
Najdalej idące zmiany projektu dotyczą Działu IV.
Obowiązujący regulamin dzieli nadzór na wewnętrzny nadzór służbowy sprawowany w ramach jednostki oraz zwierzchni nadzór służbowy realizowany przez jednostkę wyższego stopnia.
Projekt świadomie odchodzi od tej konstrukcji. Z jego uzasadnienia wynika, że autorzy uznali nadzór służbowy za instytucję związaną przede wszystkim z hierarchicznością prokuratury i działaniem jednostek wyższego stopnia, natomiast dotychczasowy nadzór wewnętrzny ma zostać zastąpiony kategorią czynności kontrolnych kierownika jednostki.
Projekt wyróżnia cztery formy nadzoru służbowego: monitorowanie, kontrolę, koordynację i badanie aktowe.
Szczególne znaczenie projektodawca nadaje monitorowaniu. § 73 określa je jako systematyczne zapoznawanie się z aktami w celu oceny prawidłowości prowadzenia postępowania, w tym eliminowania lub zapobiegania uchybieniom. § 74 przewiduje możliwość wdrożenia monitorowania przez kierownika jednostki wyższego szczebla.
Uzasadnienie projektu idzie jeszcze dalej, wskazując, że monitorowanie ma stać się najbardziej rozpowszechnioną formą nadzoru. Prokurator monitorujący uzyskuje dostęp do materiałów sprawy, może uzyskiwać informacje o kierunkach postępowania i planowanych czynnościach, udzielać konsultacji oraz przedstawiać przełożonemu analizy, oceny i zastrzeżenia dotyczące sprawności postępowania.
Nie jest zatem trafne przedstawianie projektu jako prostego ograniczenia dotychczasowego nadzoru. Projekt raczej przebudowuje i systematyzuje instrumentarium kontrolne, nadając monitorowaniu wyraźnie bieżący charakter.
W ocenie Stowarzyszenia przepisy wymagają przede wszystkim doprecyzowania:
- przesłanek wdrożenia poszczególnych form nadzoru,
- podmiotu uprawnionego do ich wdrożenia,
- zakresu i czasu monitorowania,
- relacji pomiędzy monitorowaniem, kontrolą i badaniem aktowym,
- skutków ustaleń nadzorczych,
- gwarancji przysługujących prokuratorowi prowadzącemu postępowanie.
Ocena projektowanego modelu nadzoru nie może ograniczać się do analizy poszczególnych jego instrumentów w oderwaniu od pozostałych. Istotne znaczenie ma ich kumulatywne oddziaływanie. Ta sama sprawa może bowiem pozostawać przedmiotem monitorowania, kontroli, badania aktowego, czynności kontrolnych kierownika, konsultacji oraz innych form oddziaływania służbowego. Projekt nie określa dostatecznie relacji pomiędzy tymi instrumentami ani nie ustanawia zasady, która przeciwdziałałaby wielokrotnemu prowadzeniu wobec tej samej sprawy czynności o zbliżonym celu i zakresie. W rezultacie nawet instrumenty, które oceniane odrębnie mogłyby mieścić się w granicach dopuszczalnego nadzoru służbowego, w ich łącznym zastosowaniu mogą prowadzić do nadmiernej ingerencji w sposób prowadzenia postępowania przez referenta. Projekt powinien zatem zapewniać nie tylko podstawę i granice każdego z tych instrumentów, lecz również mechanizmy zapobiegające ich nieproporcjonalnej kumulacji.
Korekty wymaga również terminologia projektu posługującego się pojęciem „jednostki wyższego szczebla”. Ustawa – Prawo o prokuraturze konsekwentnie posługuje się normatywnym pojęciem „jednostki organizacyjnej prokuratury wyższego stopnia”, w szczególności w art. 28 oraz art. 33 § 1 ustawy. Odstępowanie w akcie wykonawczym od terminologii ustawowej i zastępowanie jej pojęciem „jednostki wyższego szczebla”, któremu ustawa nie nadaje określonego znaczenia normatywnego, jest nieuzasadnione i może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych. Projekt powinien w tym zakresie konsekwentnie posługiwać się terminologią przyjętą przez ustawodawcę.
IX. Wizytacje i lustracje
Projekt istotnie zmienia model wizytacji. Uzasadnienie wskazuje na odejście od okresowej wizytacji przeprowadzanej co pięć lat na rzecz wizytacji wdrażanej w związku ze stwierdzoną potrzebą, z większym wykorzystaniem informacji uzyskiwanych z systemów teleinformatycznych.
Samo ograniczenie nadmiernego formalizmu może być uzasadnione. Problemem jest jednak równoczesne zmniejszenie liczby gwarancji proceduralnych.
Projektowany § 79 szeroko określa cele lustracji – obejmują one m.in. ocenę prowadzenia określonych kategorii spraw, „praktyki prokuratorskiej”, wykonywania zarządzeń, wytycznych i poleceń oraz realizacji funkcji oskarżycielskiej.
Pojęcie „praktyki prokuratorskiej” wymaga doprecyzowania. Nie powinno ono prowadzić do sytuacji, w której przedmiotem oceny staje się sama odmienność poglądu prawnego prokuratora, jeżeli jego działanie pozostaje zgodne z prawem.
Stowarzyszenie krytycznie ocenia również rezygnację z cykliczności wizytacji bez ustanowienia wystarczająco precyzyjnych przesłanek ich zarządzania. Połączenie swobody w wyborze momentu wizytacji z oceną „efektywności kierowania” jednostką może rodzić ryzyko instrumentalizacji tego mechanizmu, szczególnie wobec kierowników jednostek.
Zasadne jest uzupełnienie regulacji o przejrzyste zasady zarządzania wizytacji i lustracji, terminy, sposób przedstawiania wyników oraz prawo kierownika jednostki do przedstawienia stanowiska wobec ustaleń i zaleceń.
X. Reorganizacja Prokuratury Krajowej i cyberprzestępczość
Krytycznie należy ocenić likwidację odrębnego Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji oraz przekazanie kompetencji dotyczących cyberprzestępczości do Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej i Cyberprzestępczości.
Projektowany § 23 sprowadza zadania nowej struktury do czterech zasadniczych obszarów, obejmujących m.in. nadzór i koordynację, analizy, współpracę z organami krajowymi i międzynarodowymi oraz współpracę z Prokuraturą Europejską.
Dla porównania, obecny Departament do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji posiada rozbudowany katalog kompetencji obejmujących zarówno zwalczanie cyberprzestępczości, jak i rozwój oraz funkcjonowanie narzędzi informatycznych prokuratury.
Zasadniczy problem nie sprowadza się więc do samej zmiany nazwy komórki. Projekt rozdziela sferę cyberprzestępczości od części kompetencji informatycznych i analitycznych, które pozostają funkcjonalnie związane z nowoczesnymi metodami prowadzenia postępowań.
W uzasadnieniu brakuje pogłębionej analizy wykazującej korzyści takiej reorganizacji. Nie przedstawiono oceny efektywności obecnej struktury, analizy zagrożeń wynikających z rozproszenia kompetencji ani porównania obu modeli.
W sytuacji stałego wzrostu znaczenia dowodów elektronicznych, informatyki śledczej i transgranicznej cyberprzestępczości kierunkiem racjonalnym powinno być wzmacnianie specjalizacji. Dlatego Stowarzyszenie postuluje ponowne przeanalizowanie likwidacji odrębnej struktury cyberprzestępczości.
Podobnej analizy wymaga rozmieszczenie kompetencji dotyczących analiz kryminalnych oraz współpracy międzynarodowej. Rozproszenie zadań pomiędzy kilka komórek może prowadzić do dublowania kompetencji, trudności w ustaleniu odpowiedzialności oraz osłabienia jednolitości praktyki.
XI. Dyżury prokuratorskie – zmiana modelu organizacyjnego i brak dostatecznych gwarancji
Projekt nie wprowadza instytucji dyżurów prokuratorskich jako rozwiązania nowego. Dyżury funkcjonują również na gruncie obowiązującego Regulaminu. Zgodnie z § 51 prokurator przełożony zarządza pełnienie przez prokuratorów dyżurów po godzinach urzędowania lub w dni ustawowo wolne od pracy, przy czym dyżur może być pełniony zarówno w jednostce, jak i poza nią.
Obowiązujący § 52 przewiduje ponadto udział prokuratorów prokuratur regionalnych i okręgowych w czynnościach na miejscu zdarzenia oraz w dyżurach w prokuraturach rejonowych usytuowanych w tej samej miejscowości. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą prokuratora bezpośrednio przełożonego, mogą oni pełnić dyżury również w prokuraturze rejonowej właściwej ze względu na miejsce zamieszkania albo położonej najbliżej tego miejsca. Obowiązująca regulacja przewiduje przy tym, że dyżury zdarzeniowe realizują co do zasady wszyscy prokuratorzy danej jednostki, z możliwością odstępstwa ze względu na sytuację rodzinną, osobistą lub inny uzasadniony powód.
Nie można zatem przedstawiać projektowanej regulacji jako prostego rozszerzenia obowiązku dyżurowania na prokuratorów jednostek wyższego stopnia, ponieważ taki mechanizm — choć w bardziej ograniczonym zakresie — istnieje już obecnie. Istota zmiany polega na przebudowie sposobu organizowania dyżurów oraz rozszerzeniu możliwości wykorzystywania prokuratorów różnych jednostek organizacyjnych do zabezpieczenia potrzeb jednostek rejonowych.
Projektowane rozwiązanie należy oceniać przede wszystkim z punktu widzenia jego konsekwencji organizacyjnych. Prokurator wykonujący obowiązki w prokuraturze okręgowej, regionalnej czy Prokuraturze Krajowej pozostaje bowiem obciążony zadaniami swojej jednostki macierzystej, niejednokrotnie obejmującymi prowadzenie lub nadzorowanie spraw szczególnie skomplikowanych, wykonywanie czynności nadzorczych, udział w postępowaniach sądowych albo realizację wyspecjalizowanych zadań. Obciążenie takiego prokuratora dodatkowymi dyżurami na potrzeby innej jednostki może bezpośrednio oddziaływać na wykonywanie jego podstawowych obowiązków.
Samo dążenie do bardziej równomiernego rozłożenia ciężaru dyżurów pomiędzy prokuratorów różnych szczebli organizacyjnych nie może zastępować analizy rzeczywistych skutków proponowanej regulacji. Równość uczestnictwa w systemie dyżurów nie oznacza bowiem mechanicznej identyczności obowiązków, jeżeli charakter zadań, obciążenie referatem oraz zakres odpowiedzialności poszczególnych grup prokuratorów pozostają odmienne.
Projekt powinien zatem jednoznacznie określać zasady uwzględniania obciążenia prokuratora obowiązkami w jednostce macierzystej oraz sposób rozstrzygania kolizji pomiędzy tymi obowiązkami a dyżurem realizowanym na potrzeby innej jednostki. Szczególnego znaczenia nabiera to w przypadku prokuratorów wykonujących zadania specjalistyczne lub prowadzących postępowania wymagające stałego i intensywnego zaangażowania.
Zastrzeżenia budzi również brak kompleksowego uregulowania następstw wykonywania czynności w ramach dyżurów, w szczególności w porze nocnej oraz w dni ustawowo wolne od pracy. Projekt powinien zapewniać takie ukształtowanie harmonogramów, aby wykonywanie czynności podczas dyżuru nie prowadziło do faktycznego kumulowania obowiązków bez odpowiedniego uwzględnienia czasu niezbędnego na odpoczynek i dalszą zdolność do prawidłowego wykonywania czynności służbowych.
Problem ma również wymiar praktyczny. Skierowanie prokuratora do wykonywania dyżuru na potrzeby jednostki innej niż macierzysta może wiązać się z koniecznością dojazdu, korzystania z infrastruktury tej jednostki, zapewnienia dostępu do systemów teleinformatycznych i akt oraz właściwego przepływu informacji. Projekt powinien jednoznacznie określać odpowiedzialność za zapewnienie odpowiednich warunków organizacyjnych i technicznych oraz zasady rozliczania kosztów związanych z wykonywaniem takich obowiązków. W obowiązującym modelu ustawodawca regulaminowy dostrzega potrzebę zapewnienia warunków kadrowych, technicznych i organizacyjnych przynajmniej w odniesieniu do dyżurów związanych z postępowaniem przyspieszonym.
Odrębnej oceny wymaga również przewidziane w projekcie gromadzenie i przekazywanie informacji niezbędnych do tworzenia harmonogramów dyżurów, w szczególności danych kontaktowych oraz informacji dotyczących planowanych nieobecności. Zakres takich danych, krąg osób posiadających do nich dostęp, cel i okres ich przetwarzania powinny być ograniczone do tego, co rzeczywiście konieczne dla organizacji dyżurów.
W ocenie Stowarzyszenia nie ma podstaw do kwestionowania samej zasady udziału prokuratorów różnych jednostek organizacyjnych w systemie dyżurów. Wymaga natomiast krytycznej oceny sposób jej rozwinięcia w Projekcie. Rozszerzeniu zakresu obowiązków powinny towarzyszyć jasne reguły określające maksymalne obciążenie dyżurami, zasady uwzględniania obowiązków w jednostce macierzystej, odpoczynek po faktycznym wykonywaniu czynności, organizację i koszty dojazdów oraz sposób rozstrzygania kolizji obowiązków.
Bez uregulowania tych kwestii projektowana zmiana może prowadzić nie tyle do bardziej równomiernego rozłożenia obowiązków, ile do przeniesienia problemów kadrowych jednostek rejonowych na prokuratorów innych jednostek organizacyjnych, bez jednoczesnego zapewnienia mechanizmów chroniących sprawność wykonywania przez nich dotychczasowych zadań. Z tego względu przepisy dotyczące dyżurów wymagają uzupełnienia oraz przedstawienia rzeczywistej analizy ich skutków kadrowych, organizacyjnych i finansowych.
XII. Właściwość i spory kompetencyjne
Zastrzeżenia wywołuje także rezygnacja z dotychczasowego modelu sporów kompetencyjnych.
§ 100 projektu przewiduje, że w razie zakwestionowania prawidłowości przekazania materiałów prokurator regionalny – a w określonych przypadkach Prokurator Krajowy – wskazuje jednostkę właściwą do dalszego prowadzenia sprawy. Decyzja ta nie wymaga uzasadnienia.
W ocenie Stowarzyszenia odstąpienie od obowiązku uzasadnienia takiej decyzji jest rozwiązaniem niewłaściwym. Rozstrzygnięcie dotyczące właściwości wpływa na organizację postępowania, referat prokuratora, odpowiedzialność za sprawę i nierzadko prawa uczestników postępowania.
Uzasadnienie nie musi być rozbudowane, lecz powinno pozwalać ustalić podstawowe motywy rozstrzygnięcia. Brak obowiązku uzasadnienia zwiększa zakres uznaniowości i utrudnia ocenę jednolitości stosowania przepisów.
XIII. Jakość legislacyjna projektu
Niezależnie od oceny poszczególnych rozwiązań projekt wymaga dalszej pracy redakcyjnej i legislacyjnej.
Zastrzeżenia dotyczą w szczególności:
- odchodzenia od terminologii ustawowej, np. „jednostka wyższego szczebla” zamiast „jednostka wyższego stopnia”;
- posługiwania się pojęciami niedookreślonymi bez dostatecznych kryteriów ich stosowania;
- regulowania w jednej jednostce redakcyjnej kilku zagadnień o różnym charakterze;
- braku dostatecznego rozgraniczenia kompetencji w ramach poszczególnych mechanizmów nadzoru;
- niespójności pomiędzy deklarowanym celem odformalizowania a tworzeniem nowych kategorii i procedur kontrolnych.
Standard określoności powinien być szczególnie wysoki tam, gdzie przepis przyznaje kompetencję pozwalającą ingerować w referat prokuratora, jego decyzje albo sposób wykonywania przez niego czynności.
XIV. Ocena uzasadnienia projektu
Uzasadnienie ma charakter rozbudowany i w wielu miejscach szczegółowo wyjaśnia założenia projektodawcy. Nie można więc twierdzić, że projekt w ogóle nie został uzasadniony.
Problem jest inny: w odniesieniu do części najbardziej doniosłych zmian argumentacja pozostaje niewystarczająca.
Dotyczy to zwłaszcza:
- ingerencji w kompetencje organów Prokuratury Krajowej;
- zasad delegowania do wydziałów zamiejscowych;
- reorganizacji struktur cyberprzestępczości;
- części zmian w podziale kompetencji pomiędzy komórkami PK;
- konsekwencji nowego modelu monitorowania;
- rezygnacji z dotychczasowych gwarancji w zakresie wizytacji czy właściwości.
Uzasadnienie deklaruje odformalizowanie, zwiększenie sprawności i wykorzystanie nowoczesnych narzędzi, lecz nie zawsze wykazuje związek pomiędzy wskazanym problemem a konkretnym rozwiązaniem normatywnym.
Z punktu widzenia racjonalnej legislacji powinno ono wskazywać nie tylko, co projektodawca zamierza zmienić, lecz także dlaczego wybrano właśnie ten środek i jakie są jego przewidywane konsekwencje.
XV. Wnioski
Stowarzyszenie „Veritas et Ius w Służbie Narodowi” stoi na stanowisku, że przedstawiony projekt w obecnym kształcie wymaga istotnych zmian przed jego wydaniem.
Za najważniejsze należy uznać:
- ponowną ocenę § 10 ust. 4 pod kątem ustawowych kompetencji Prokuratora Krajowego i Zastępców Prokuratora Generalnego;
- wykreślenie lub zasadniczą zmianę § 87, tak aby rozporządzenie nie uzależniało ustawowej kompetencji Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji od stanowiska innych organów;
- doprecyzowanie § 97 pkt 7 dotyczącego zmiany referenta oraz wprowadzenie obowiązku uzasadnienia decyzji;
- jednoznaczne ograniczenie instytucji aprobaty do asesorów prokuratury;
- ponowne opracowanie przepisów §§ 66–81 w celu precyzyjnego rozgraniczenia monitorowania, kontroli, koordynacji, badania aktowego, lustracji i wizytacji;
- doprecyzowanie podmiotów uprawnionych do wdrażania poszczególnych form nadzoru oraz ujednolicenie terminologii z ustawą – Prawo o prokuraturze;
- przywrócenie odpowiednich gwarancji proceduralnych w zakresie wizytacji, lustracji oraz rozstrzygnięć dotyczących właściwości;
- ponowne rozważenie likwidacji odrębnej struktury Prokuratury Krajowej właściwej do spraw cyberprzestępczości i rozproszenia kompetencji dotyczących informatyzacji oraz analiz;
- ponowną analizę rozwiązań dotyczących współpracy międzynarodowej i analiz kryminalnych z punktu widzenia specjalizacji i jednoznacznego podziału odpowiedzialności;
- przeprowadzenie całościowej korekty legislacyjnej projektu pod kątem zgodności terminologicznej z ustawą, określoności przepisów i zasad techniki prawodawczej.
Skala dostrzeżonych problemów powoduje, że nie wystarczy korekta pojedynczych sformułowań. Projekt wymaga ponownej analizy systemowej, przede wszystkim w tych obszarach, w których akt wykonawczy styka się z ustawowo określonymi kompetencjami organów prokuratury oraz gwarancjami samodzielności prokuratora.
Stowarzyszenie podkreśla przy tym, że sprawny nadzór, jasne zasady organizacji pracy i efektywne wykorzystanie narzędzi informatycznych są niezbędnymi elementami nowoczesnej prokuratury. Nie mogą być jednak osiągane poprzez rozwiązania nieprecyzyjne, tworzenie kompetencji niewynikających jednoznacznie z ustawy lub osłabianie przejrzystości procedur wewnętrznych.
W konsekwencji Stowarzyszenie „Veritas et Ius w Służbie Narodowi” nie rekomenduje pozytywnego zaopiniowania projektu w obecnym kształcie i postuluje jego zasadnicze przepracowanie z uwzględnieniem uwag przedstawionych powyżej.